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Assurer le retour des fournisseurs de services Mode 4 sans les admettre en premier lieu ? – Droit et politique de l’UE en matière d’immigration et d’asile

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SÉRIE DE BLOGS SUR LA MIGRATION ET LE COMMERCE PUBLIÉS SOUS LA SUPERVISION DU PROF. GUILDE D’ELSPETH

NUMÉRO 4

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Simon Tans, Université Radboud de Nimègue

Cette série d’articles de blog sur le commerce et la migration est publiée à l’initiative du professeur Elspeth Guild en relation avec la proposition controversée de règlement sur le schéma de préférences pour les pays en développement que la Commission lie à la question de la réadmission des migrants en situation irrégulière.

Il existe une relation difficile entre la libéralisation du commerce des services et la migration, y compris la manière dont ce sujet s’est déroulé jusqu’à présent dans le cadre de l’OMC. Le point principal est que les engagements commerciaux de l’OMC ont tendance à favoriser les intérêts des pays développés et que l’inclusion de conditions liées à la migration dans le système de préférences généralisées (SPG) compromet davantage la réciprocité entre l’UE et les membres en développement de l’OMC.

Le système commercial multilatéral a considérablement changé de portée à la suite du dernier cycle de négociations conclu avec succès, le Cycle d’Uruguay conclu en 1994. Avec l’inclusion du commerce des services via l’Accord général sur le commerce des services (AGCS), la libéralisation des échanges a un impact sur un éventail beaucoup plus large de politiques nationales. Comme il ressort clairement de l’annexe de l’AGCS sur le mouvement des personnes physiques, les fournisseurs et les destinataires de services ont le droit de se déplacer temporairement (entrée et séjour) dans un Membre de l’OMC si ce Membre a accepté des engagements concernant un secteur de services et une modalité de fourniture spécifiques. Les droits de circulation des fournisseurs de services sont accordés à la fois au fournisseur de services, mais aussi au personnel des fournisseurs de services nécessaire pour fournir le service spécifiquement libéralisé. Cela signifie que la libéralisation du commerce international a un impact sur les politiques migratoires. Alors que la libéralisation des échanges est généralement un sujet qui plaît aux États membres de l’UE, on ne peut pas en dire autant de la nécessité de modifier les politiques migratoires à la suite d’engagements commerciaux. Alors pourquoi l’UE a-t-elle accepté de tels engagements en premier lieu ? Premièrement, ces engagements sont le résultat d’un compromis entre pays en développement et pays développés. Et deuxièmement, la libéralisation du mouvement des personnes physiques peut être extrêmement bénéfique tant pour l’État d’accueil que pour l’État d’origine.

Ce compromis est particulièrement pertinent. En gros, le consensus sur l’inclusion des services dans l’agenda du commerce mondial a été atteint grâce à un équilibre des intérêts. L’inclusion de la fourniture de services selon le mode 3 par la création d’une présence commerciale dans un autre État membre de l’OMC (mouvement de capitaux) a été recherchée par les États développés. Cela n’était acceptable pour les États en développement que si le mode 4 était également inclus. Cependant, dans le cadre de l’AGCS, la libéralisation des échanges dépend en fin de compte de la liste d’engagements spécifiques d’un membre de l’OMC.

Les engagements du mode 3 sont beaucoup plus courants que la modalité la moins engagée, le mode 4. En outre, de nombreux engagements du mode 4 sont en pratique liés au mode 3, car ces engagements permettent le déplacement temporaire des gestionnaires, directeurs et spécialistes nécessaires pour mettre en place et exploiter une présence commerciale. Le déséquilibre dans la réflexion des intérêts entre les Membres développés et en développement de l’OMC n’est pas seulement visible à travers le nombre limité d’engagements pour le mode 4 par rapport aux engagements pour le mode 3, mais aussi dans l’importance des engagements pour le mode 4 qui ont été pris pour les pays en développement.

Initialement, les pays développés et les pays en développement n’étaient pas d’accord sur la portée du mode 4 et sur la question de savoir si toutes les personnes physiques devaient être couvertes ou seulement les personnes qualifiées et celles occupant des postes de direction. Le résultat de cette discussion est que l’annexe Mouvement des personnes physiques définit clairement le mode 4 pour inclure toutes les catégories de personnes physiques. Cependant, à travers sa liste d’engagements, c’est en définitive l’État membre de l’OMC qui détermine les catégories spécifiques de personnes physiques qui bénéficient de la libéralisation. Si l’AGCS couvre effectivement toutes les personnes physiques, y compris les personnes non qualifiées, dans la pratique les engagements pris par les membres de l’OMC concernent les personnes (hautement) qualifiées (avocats, comptables, architectes, etc.).

En raison des résultats médiocres concernant les engagements significatifs pour le mode 4 pour les pays en développement, les négociations relatives à la libéralisation du mode 4 ont été prolongées après la conclusion du Cycle d’Uruguay car les pays en développement n’étaient pas satisfaits. En tant que l’un des six seuls Membres de l’OMC, les CE de l’époque ont en effet amélioré leurs engagements concernant le mode 4. Cependant, le résultat final est encore très modeste.

Comme indiqué, le Cycle d’Uruguay a été le dernier cycle de négociations commerciales multilatérales conclu avec succès. Depuis 2001, le Cycle de Doha est officiellement clandestin. Également appelé cycle de Doha pour le développement, il devrait avoir un résultat qui améliore les perspectives commerciales des pays en développement. Au cours de ce cycle qui n’est à ce jour pas conclu, les pays les moins avancés (PMA) ont manifesté leur intérêt pour l’accès au marché pour leurs prestataires de services peu qualifiés et non qualifiés. Les envois de fonds et la circulation des cerveaux (acquérir des compétences et des connaissances à l’étranger, puis rentrer chez eux) sont considérés par les pays en développement comme des avantages importants pour la libéralisation du commerce mondial, si le mode 4 est inclus plus largement et s’il s’adresse à un éventail plus large de personnes physiques que les (très -) qualifié.

En revanche, lors des négociations du cycle de Doha, l’UE a fait valoir que le mode 4 pour les prestataires de services peu qualifiés et non qualifiés ne fonctionnera pas si le retour de ces prestataires de services ne peut être assuré. L’argument utilisé par l’UE (et les États-Unis) est que si le mode 4 de l’AGCS est par définition temporaire, si ces fournisseurs de services temporaires ne reviennent pas, la libéralisation des échanges devient un problème de migration. Alors qu’il est peu probable que l’un des objectifs spécifiques du cycle de développement de Doha, à savoir faire en sorte que les pays en développement et les PMA bénéficient davantage de la libéralisation des échanges, soit atteint, il semble que l’UE ait l’intention d’aborder la question des politiques de retour par le biais du système de l’OMC après tout, et non par le processus de négociation, mais par l’inclusion dans le SPG.

Comme l’a considéré Vidigal, rendre le SPG conditionnel à la réadmission soulève la question de la conformité de l’UE avec le droit international. Le processus de négociation de l’OMC est fondé sur la réciprocité et le consensus. Cependant, alors que la conditionnalité des politiques de retour est maintenant glissée dans le cadre de l’OMC, répondre aux besoins des pays en développement en ce qui concerne les engagements accrus du mode 4 reste un problème non résolu.

En ce sens, le paragraphe explicatif 26 du considérant de la proposition de règlement pour un système généralisé de préférences serait plus approprié s’il était inclus dans un mémorandum qui expliquerait une augmentation des engagements de l’UE pour le mode 4 concernant les travailleurs non qualifiés et peu qualifiés.

(26) Une migration internationale ordonnée peut apporter des avantages importants aux pays
d’origine et de destination des migrants et contribuer à leurs besoins de développement durable. Il est essentiel d’accroître la cohérence entre les politiques commerciales, de développement et migratoires pour garantir que les avantages de la migration profitent mutuellement aux pays d’origine et de destination. À cet égard, il est essentiel que les pays d’origine et de destination relèvent des défis communs, tels que le renforcement de la coopération en matière de réadmission de leurs propres ressortissants et leur réintégration durable dans le pays d’origine, notamment afin d’éviter une fuite constante de la population active dans les pays d’origine, avec les conséquences à long terme du développement qui en découlent, et de veiller à ce que les migrants soient traités avec dignité.

Cependant, la réalité est que cette référence aux avantages qui ont longtemps été préconisés en relation avec la libéralisation du mode 4 est faite en relation avec l’introduction de conditionnalités liées à la migration dans le SPG de l’UE. Même en ce qui concerne les engagements qui ont été pris concernant le mode 4, une réticence à mettre correctement en œuvre ces engagements dans la législation nationale peut également être observée. En ce qui concerne les négociations sur la mobilité de la main-d’œuvre, les pays développés sont plus susceptibles d’accepter des engagements supplémentaires en matière de mobilité de la main-d’œuvre, puis de contourner ces engagements par « l’obscurcissement administratif ». La mise en œuvre par les États membres de l’UE des engagements relatifs au mode 4 est parfois complètement absente, parfois incorrecte ou insuffisante, et souvent incluse dans un système législatif complexe et restrictif.

La libéralisation du commerce international est basée sur la réciprocité. L’une des principales raisons d’introduire un système commercial multilatéral sous la forme du GATT/de l’OMC était de passer d’un système fondé sur le pouvoir à un système fondé sur la réciprocité, l’universalité et l’inclusivité. L’absence de progrès en matière de libéralisation au niveau de l’OMC a conduit à une forte augmentation des accords commerciaux plurilatéraux. L’UE à elle seule fait déjà partie de dizaines d’accords de libre-échange (ALE) de ce type, dont certains sont pleinement en vigueur, d’autres qui sont appliqués à titre provisoire. Cela exacerbe le déséquilibre dans la libéralisation du commerce international, il est tout simplement plus facile pour les États économiquement puissants de faire avancer leur agenda dans les ALE bilatéraux que dans le cadre de l’OMC.

Comme c’était le cas il y a près de trois décennies, le mode 4 de l’AGCS est encore « embryonnaire », et l’énorme potentiel de développement via le mode 4 de l’AGCS reste inexploité. Avec la proposition de la Commission européenne liant les préférences commerciales de l’UE pour les pays en développement aux politiques de retour et de réadmission de ces pays, c’est le besoin de l’UE en matière de politiques de retour qui est entré dans le cadre de l’OMC. Il est difficile d’accepter que la solution au problème perçu lié aux mouvements de mode 4 des personnes peu qualifiées et non qualifiées, un problème qui peut être remis en question pour commencer, soit entrée dans le cadre de l’OMC, alors que l’adoption d’engagements liés à autres que les personnes hautement qualifiées, manquent toujours à l’appel.